——打破政企合一藩籬從專營邁向許可

　　企業觀察報記者 孟亞勇

　　中國鹽業改革正在迎來破題之時。

　　上月29日召開的中國鹽業協會第七屆會員代表大會透露，《鹽業體制改革方案(征求意見稿)》(簡稱鹽改方案)已在國家發改委主任辦公會議通過，并在包括工信部、中編辦、食藥監局、財政部、國資委等涉及部委完成意見征求階段。

　　在聽到上述消息時，參加此次鹽業協會代表大會的江蘇省某鹽業公司的一位姓林的辦公室副主任的第一反應就是給公司主要領導群發了條短信：鹽改消息落地，食鹽專營的時代看來要結束了。

　　這位林副主任發這條短信的依據是，本次鹽改方案的核心內容是：從2016年起，廢止鹽業專營有關規定，放開所有鹽產品價格，放開食鹽批發、流通經營。自2017年鹽業全面按照新的辦法實行，允許社會資本進入鹽業，全面市場化競爭。

　　據透露，鹽改方案有望于年底前公布。

　　對此，中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉告訴企業觀察報記者，鹽改方案意在廢止專營，放開市場化競爭，允許社會資本進入鹽業，這將激活行業進入新的發展期，迎來鹽業產業鏈及相關行業的繁榮。不過，長期以來鹽業專營體制形成的現有鹽企對資源的掌控局面總體上在短時期內仍難以破除，社會資本在相當長時間內仍可能是鹽業的補充角色。換言之，鹽改之后，鹽業市場主角仍將是現有鹽企。

數據來源：發改委有關調研資料

　　工信部一位不愿具名的官員告訴企業觀察報記者，鹽改方案有關消息傳出后，他接到許多業內人士打來問詢電話，主要內容只有一個：這次鹽改能否落地?

　　政企分開仍是最難啃的骨頭

　　鹽改自2001年以來，曾分別由國家相關部委提出六次鹽業改革動議，但都沒有形成草案，以無果告終。

　　“但中國的鹽業改革，不能再等了!”這位官員說。這次中央有關部門下了決心，經過長期的調研，理清鹽業改革的脈絡，提出了明確的方向和原則。方案年底前有望出臺。

　　據悉，第七次鹽業改革由中央經濟體制和生態文明體制改革專項小組負責，組長是國家發展改革委主任徐紹史。早在今年5月17日發改委即發布消息，明確今年要加快推進鹽業等重點行業改革，鹽改成為發改委今年要完成的15項任務之一。

　　接著，國家鹽業體制改革調研組重要成員、國家發改委體改司副司長王強,今年9月17日在岳西縣調研當地鹽業市場時強調：隨著我國市場經濟體制的逐步建立和完善，食鹽專營體制在繼續發揮作用的同時，弊端也逐漸凸顯，對鹽業體制進行改革勢在必行。

　　據了解，第七次鹽業改革總體思路與方向是“政企分開、放開市場、強制加碘、加強監管”16字方針，其核心即改變食鹽的管理和流通體制，進一步推進政企分開和理順產銷關系。

　　政企分開實質上是厘清責權利，打破部分即得利益者的樊籬。《2014年中國鹽業發展報告》編寫組(簡稱鹽業報告編寫組)的一位負責人告訴企業觀察報記者，這是前六次鹽改中阻力最大的部分，廢止專營，前提是必須政企分開。但鹽業公司和鹽務局是兩塊牌子、一套人馬，既是經營者，又是兼有鹽業管理行政職能的政府管理部門，還是鹽政執法者和生產企業的主管部門。官商合一使得多種利益與職能交叉，造成公司利益部門化、部門利益法律化，導致政企分開難上加難。每次鹽改都有部分鹽業公司聯合起來向有關部門反映，說鹽改可能會帶來市場不穩定，影響全國的食鹽安全，關系國計民生。這個理由任何人都必須認真對待，這就不難理解歷次鹽改甚至連草案都難以形成，落地更無從談起。

　　于是對于這次改革，有關部門進行了摸底調研并推行了試點，在北京、云南、天津、青海、山西、江西和遼寧等省市進行鹽業公司政企分開的試點。

　　這次鹽改，有關部門的策略是根據實施的具體情況，再一步步操作。例如，2013年發改委和工信部在推進鹽業體制改革方面出臺新舉措，發改委將制鹽項目核準權，工信部將定點生產許可權、食鹽準運證發放權下放到省級政府。從2013年的運行情況看，改革管理措施提高了地方政府鹽業管理權限。經過一段時間觀察，鹽業平穩運行，未造成負面影響。

　　事實上，歷次鹽改在政企分開方面遭到阻力，除部門維護自身利益原因之外，還有一個重要原因是管理職能與生產經營較難分開。前述工信部官員介紹，為解決政企分開的難題，今年6月下旬相關部委開始向鹽業公司及各有關部門廣泛征求意見，內容包括今后針對鹽業體制改革的職能劃分，存在職能交叉需要協調的則形成報告，提交國務院審議。為將鹽改工作做細，相關部委組成聯合調研組，曾多次到中國鹽業協會及各省市鹽業公司調研聽取意見。他說，“強調的就是本次鹽改不會再放空炮，也不會無果而終。”

　　多次調研聽取意見之后，破解政企不分難題的成果在本次鹽改方案中有清晰顯現：新方案欲將各級鹽業管理職能從鹽業公司分離，鹽業公司只有經營職能，其管理職能則分別由質檢、工商、食品藥品監督等部門承擔。從鹽業公司剝離出來的鹽務管理局則承擔鹽政管理工作，食品藥品監督管理部門將承擔鹽政執法職能。

　　政企分開還觸及一批從業人員的分流安置。據發改委摸底調查統計，截至2013年年底，鹽業從業人員達到204515人。《2014年中國鹽業發展報告》也顯示，截至2013年，全國鹽業系統擁有制鹽企業298家，批發企業2222家，轉(代)批發企業2097家，從業人員超過20萬人。人員如何安置無疑是改革難點。發改委一位官員向企業觀察報記者透露，經多方調研最終提出的解決辦法是：一部分鹽業公司人員隨鹽政管理、監督、執法職能進入公務員行列，剩余人員將分流安置在剝離的鹽業公司現有優良資產內，直接進入市場參與競爭。

　　擁有許可證才能參與市場競爭?

　　在解決政企分開這塊最難啃的硬骨頭之外，改革的另一個難關，是如何引入市場化競爭。

　　過去，在現行食鹽專營的體制約束下，各省鹽業公司不能跨區域銷售食鹽——河北省的食鹽賣到河南省就等于私鹽銷售。今年10月，河南省新鄭市的餐館老板黃先生從鄭州購買食鹽被罰款200元;今年11月，徐州新沂市一位大排檔老板陳先生用了2斤連云港的鹽，最后被罰5000元，這兩起罰款的依據，即是跨區域用鹽違反食鹽專營相關條例。

　　根據實際情況，這一輪關于鹽業放開市場競爭的設想，大致分為三個階段進行，其關鍵是為市場化預留緩沖時間。

　　第一階段，2015年繼續實施食鹽專營規定，其間將完善修改相關法規、政策。不過，鹽業企業需加快轉向市場的節奏。中國鹽業協會在今年10月29日召開的第七屆會員代表大會上建議鹽企舉辦多種經營展會，協會將幫助企業拓展市場，最終做好鹽業體制改革準備。

　　中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉說，一年時間不能說短，但鹽企想要做好充分準備迎接市場競爭，也需要政府相關部門的支持，預留出時間，幫助企業度過緩沖期。政企分開、食鹽專營優勢喪失之后，部分競爭力不強的鹽企可能被市場淘汰。

　　第二階段，2016年取消特許經營，廢止食鹽專營規定，包括取消食鹽生產調撥計劃管理，允許現有食鹽定點企業進入流通市場，允許食鹽生產經營企業跨區域經營，放開所有鹽產品價格，放開小工業鹽等其他用鹽的經營。2016年企業申請新許可證。

　　取消特許經營，廢止食鹽專營并不意味著所有企業均可進入食鹽市場自由競爭。這是第二階段放開市場最為關鍵之處。發改委宏觀經濟研究院研究員俞建國接受企業觀察報記者采訪時認為，鹽改第二階段將逐步放開市場，但并不等同于政府的監管將會放松。食鹽生產定點企業的許可證發放將會越來越嚴格。今后政府主管部門對食鹽管理的主要手段是控制生產源頭，批準食鹽定點生產企業的最終權限仍然控制在中央主管部門。許可證制度將長期實行，成為食鹽生產企業的準入基礎。食鹽定點生產企業的數量將嚴格受限，不能盲目增加。總的來說，放開市場也意味著有序競爭。

　　工信部官網顯示，現有鹽企擁有的許可證有效期為2013年初至2015年底，換新證相對簡便。但新許可證對從未從事過鹽業的企業而言，必須符合相關條件，獲取許可證的流程耗時往往會超過一年，這會使得有意進入鹽業的外來資本難以在短期內進入。

　　擁有許可證的鹽企要在第二階段盡快做大做強，可以適時引入戰略投資者。目前已有企業開始了這方面的嘗試，上海市鹽業公司在今年10月15日即與美國鹽業巨頭莫頓鹽業公司簽署戰略合作協議，全力發展雙方在華的合資企業，并通過后者批量引進美方各類鹽產品，擴建包裝生產線，以應對未來全面擴大的產品市場投放。

　　第三階段，2017年鹽業全面按照新的生產流通體制運行，當年獲得新許可證的企業開始新的經營活動，社會資本進入鹽業。

　　“社會資本進入鹽業，意味著食鹽市場化已具備初步條件。”俞建國表示，審批權的下放，將會鼓勵地方政府為推動當地食鹽產業經濟發展，為民間資本提供更多便利條件，這將進一步推動鹽業市場化的進程。

　　鹽改帶來的不僅是競爭更是機遇

　　中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉認為，雖然鹽業改革市場化引發競爭，但新進入企業并不會在短期內形成市場沖擊，傳統的食鹽經營商業模式在一些省仍將處于主導地位。“比如說，眾多的小型批發商、零售商，現有鹽企仍然是食鹽經營的重要載體。尤其是在一些少數民族地區，現有鹽企長期以來對區域鹽業資源的壟斷控制，鹽業公司仍會在這些區域市場處于主導。”

　　當然，鹽改也必將加速鹽業市場的整合。余暉分析，鹽企銷售將沒有地域限制，競爭加劇，部分鹽企利潤會減少，一些中小型、產能落后的企業將被兼并或淘汰，各省將會出現一至兩家實力較強的地方鹽業公司，逐步向生產、批發、運輸一體化的大集團發展。這事實上更有利于鹽業市場的規范發展。

　　一些從業者也持相似的看法。上海市鹽業公司辦公室一位工作人員在接受企業觀察報記者采訪時說，鹽改之后，該公司將轉向謀劃全國市場，積極搭建集團貿易銷售和融資投資平臺。他說，“我認為鹽改帶來的不僅是競爭，更是發展的新機遇。比如說公司最近剛剛組建的上海華東化工銷售公司。新公司將擔負公司內部產銷協同與華東資源整合的使命，不排除對外進行一些并購。”

　　連鎖經營也可能會成為食鹽經營的重要商業模式。上述一位鹽業報告編寫組的負責人說，一部分轉型在先的鹽企，有成熟的食鹽經銷、倉儲渠道，有健全的客戶關系和政府資源等，可利用資源、品牌優勢開拓食鹽連鎖經營。生產企業與批發企業之間還可在產權關系、供應鏈打造、市場資源共享等諸多方面進行協同合作，甚至可以和行業外的企業進行股份制改造。這方面，湖南輕工鹽業集團公司、大連市鹽業公司等都已經在著手推進。

　　發改委宏觀經濟研究院研究員俞建國對企業觀察報記者說：“希望第七次鹽改能夠打破壟斷，為鹽業市場注入新的活力。”